糧食安全約束下的生物能源發展路徑

當前能源與農業之間的關系已越來越密切。一方面，現代農業越來越多地使用石油及其制品，這種廣泛采用“機械—化學技術群”的生產方式被稱作“石油農業”；另一方面，隨著生物能源產業的不斷發展，當前糧價與油價的聯動性日益增強，農產品的能源屬性日漸顯現，這很可能是農業領域的一場根本性革命。

2007—2008年糧價經歷了一輪大幅上漲，人們普遍認為，生物能源產業的迅速擴張是糧價上漲的一個重要成因，并紛紛要求對該產業進行限制。而在我國人多地少的基本國情下，能源也面臨著短缺，這就更需要我們進行統籌平衡，尋找糧食安全約束下的生物能源發展路徑。

生物能源產業的產生背景和發展空間

生物能源是一個與化石能源相對應的概念，從廣義上說，它是由自然界植物及有機質形成的各種能源，包括了人類早期利用能源的一些形式，如秸桿燃料、沼氣等；而本文主要擬討論狹義上的生物能源，指的是以某些農林產品為原料，借助工業手段轉化而得的能源產品，如燃料乙醇、生物柴油等。

（一）消化過剩糧食：生物能源的產生背景

生物能源產業zui早出現在二戰時的美國，其初衷并非為了解決能源問題，而是為了消化過剩的糧食。由于對*次世界大戰后糧食過剩和價格暴跌的情形記憶猶新，早在二戰結束前，美國政府就鼓勵用谷物制造乙醇汽油，用作汽車燃料。近年來，美國推動生物能源的態度更為積極。*曾在2007年的《國情咨文》中提出，在2017年美國至少會有350億加侖的替代燃料，這一數字是2006年生物乙醇產量的7倍，如果折算成玉米原料，美國尚需增加4000萬英畝的玉米種植面積。

美國對發展生物能源的積極態度，或許可以從如下角度來解釋。長期以來，美國政府對農業生產提供了大量的補貼，同時由于價格上具有競爭力，美國每年又出口大量的農產品，這實際上相當于美國用財政資金間接地補貼了國外消費者。農業補貼政策的存在，當然有農場主的政治影響等多方面的因素，但客觀上造成了美國的福利流失到國外。而現在美國將玉米等農產品大量用于能源生產，起到了減少出口、將福利留在國內的效果。從某種意義上說，美國發展生物能源產業，主要是為了解決糧食方面的問題。當然，后來又增加了能源安全、環保等多方面的考慮。

類似地，中國發展生物能源，zui初也主要是為了“消化”糧食。1998、1999連續兩年我國糧食產量超過5億噸，導致了庫存劇增。在1998年前后，包括中央和省級儲備糧在內的糧食庫存超過3000億公斤。糧食長期儲藏后變成陳化糧，只能用作工業原料，但由于當時轉化渠道狹窄，陳化糧的消化十分棘手。同時，也為了解決我國石油資源匱乏、進口依存度過大等問題，2000年8月國家經貿委布置開展研究乙醇汽油的任務。

此后，我國的生物能源產業正式起步。“十五”期間共建設了4家生物燃料乙醇生產廠，分別是黑龍江華潤酒精有限責任公司、吉林燃料乙醇有限責任公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽豐原生化股份有限公司，2005年這4家企業的燃料乙醇年生產能力為102萬噸，2006年增至144萬噸。這些企業都以糧食為轉化原料，除河南天冠公司外使用一部分小麥外，其余都使用玉米。2007年，中糧集團又分別在廣西和河北建成投產了以木薯、紅薯為主要原料的乙醇生產點。

（二）糧價與油價：生物能源的產業空間

作為連通農業和能源的一個新興產業，生物能源事實上面臨著兩端約束。如果糧食價格大幅上漲，或者燃油價格大幅下跌，都可能使該產業失去生存空間。例如，有計算結果顯示，若不考慮政府補貼，只有當原油價格在每桶70美元以上時，生產生物能源才是有利可圖的。

而且，從“能源償還比”的角度看，如果將“從農田到油箱”的整個流程都考慮在內，那么以目前的技術水平，生產燃料乙醇所得到的能量只比消耗掉的能量稍多一點。同時，由于糧價和油價都受供求的影響，生物能源的擴張將產生拉高糧價、壓低油價的效應，使得該產業的前景更加不明朗。這種不確定性也表現在企業層面，例如當前四大糧商對生物能源的態度就各不相同：ADMzui為積極，邦吉次之，路易達孚相對保守，而嘉吉則根本不看好這個市場。

但另一方面，石油作為一種能源，長遠來看必然需要有新的能源對其進行替代。據《BP世界能源統計2006》的數據，目前石油儲量僅可供開采40年。因此對很多國家來說，發展生物能源產業成了一項長期的戰略任務。

正是在這種背景下，各國紛紛出臺了扶持生物能源產業發展的政策，除了對業內企業提供補貼外，一些國家還出臺了強制性的能源替代法令。例如，美國在2005年頒布了《可再生燃料標準》，要求燃料商提高生物燃料的混合使用量，到2012年燃料混合將達到280億升；法國規劃了生物燃料到2015年占燃料比例達10％的目標；巴西更是早在1975年就頒布了《國家乙醇燃料計劃》，要求提高乙醇在混合汽油中的比例。正是在這些政策的扶持下，生物能源產業才得以蹣跚起步。

近年，我國也出臺了一系列的生物能源產業扶持政策。2006年1月《可再生能源法》正式實施；2006年，我國政府發布了《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》，同時還出臺一些具體的財稅扶持政策；2007年9月，國家發改委制訂了《可再生能源中長期發展規劃》，計劃在未來15年內投資約1.5萬億元用于發展可再生能源，到2020年發展燃料乙醇至1500萬噸、生物柴油500萬噸

關于生物能源產業的爭議

（一）生物能源產業帶來的契機與挑戰

*，在恩格爾定律的作用下，人們對農產品的需求很容易飽和，這也是長期以來農產品價格和農業效益低下的重要原因。但生物能源產業打通了農產品與能源之間的關聯，大大拓展了農產品的需求空間，這*可能給農業帶來一場根本性的革命。

具體到我國來看，生物能源產業的發展，有利于開發利用農村邊際性土地資源，促進農民增收，同時使我國的種植業由現在的“糧、經、飼”三元結構升級為“糧、經、飼、能”四元結構，為農業發展打開新的空間。這種全新的轉變，顯然是解決“三農”問題的一個重大契機。

但從另一方面看，生物能源產業的發展，已對糧食安全形成了挑戰。美國作為世界上zui大的玉米生產國，在2005/06年度，其玉米產量的14%被用于燃料乙醇的生產，而到2009/10年度，預計美國將有30%的玉米產量被用于乙醇生產。玉米需求的增加，導致“與其他農產品爭地”的矛盾開始凸顯，農業生產和貿易的格局都發生了變化。有專家認為，燃料乙醇熱將造成世界8億機動車主與20億貧困人口爭奪糧食。

在我國，由于行業前景看好，也曾出現過一陣生物能源的過熱發展。在2005年左右，以燃料乙醇或非糧生物液體燃料等名目提出的意向建設生產能力已超過1000萬噸，逼近了2020年才要達到的1500萬噸的規劃。除已獲得國家批準的乙醇生產企業外，不少未獲批準、主要以玉米為原料的燃料乙醇企業也紛紛投入生產，同時一些為乙醇生產企業提供原料的玉米酒精加工企業也圈地新建或改擴建生產工廠。

隨著產業的迅速擴張，目前中國的生物能源產量已僅次于美國、巴西和歐盟，對糧食市場所產生的效應也日漸顯現。在我國發展燃料乙醇的初期，主要是以陳化糧為生產原料，而隨著陳化糧的耗盡，目前主要以新玉米為生產原料。玉米工業消費量占總消費量的比重，已由2002/03年度的11.88%提高到了2007/08年度的23.51%，以致在2006年我國出現了玉米和小麥的價格倒掛，即玉米價格超過了小麥。

面對這一局面，我國的相關主管部門及時提出了新的對策。2006年12月《國家發展改革委、財政部關于加強生物燃料乙醇項目建設管理，促進產業健康發展的通知》指出，“一些地區存在著產業過熱傾向和盲目發展勢頭”，并強調要嚴格市場準入和項目核準。2007年7月，農業部出臺了《農業生物質能產業發展規劃（2007年－2015年）》，明確提出始終要把保障國家糧食安全作為農業發展的*任務，開發能源作物應堅持“不與人爭糧、不與糧爭地”的前提。

（二）不應簡單地限制生物能源產業

當糧價大幅上漲時，要求停止生產生物能源的呼聲此起彼伏。2008年4月，聯合國農業研究磋商小組的糧食專家發出呼吁，要求停止使用以糧食為原料的乙醇類生物能源，以緩解日益嚴重的糧食危機。聯合國食物權問題特別報告員讓·齊格勒更是認為，以目前的方式來生產生物燃料，是一種“無法容忍的犯罪行為”，他已向聯大人權理事會提出，應在5年內實現*禁止這種燃料轉化。

由于我國人多地少、農產品存在產需缺口，在社會反對發展生物能源的同時，國內的限制呼聲也很強烈。但是，從基本國情及其他國家的動態來看，如果只是簡單地對國內生物能源產業進行限制，并不符合我國的長遠利益，而且管制的效果可能也并不理想。主要理由有如下幾條。

*，限制生物能源行業的發展，從長遠看不利于解決我國的能源安全問題。中國是石油資源相對貧乏的國家，據專家測算，我國石油的穩定供給期不會超過20年，不久的將來就會面臨石油供給危機。我國的石油對外依存度已達到46.5%（2007年），而且其中60%以上的進口集中來自中東和非洲的5個國家。因此，我國不得不考慮能源供給的可持續性。生物能源作為一種理想的替代能源，其產業鏈的完備及生產技術的提升都需要較長時期的積累，因此我國需盡早對其進行大規模地探索，而非簡單地進行限制。

第二，如果限制生物能源發展是出于穩定國內糧價的考慮，那么如果其他國家繼續推廣生物能源，糧價的上漲依然會傳導至我國國內。2008年我國糧食產量達到52850萬噸，谷物的自給率保持在了95%以上，但2007/08年度我國大豆的進口量卻達到了3781.6萬噸，自給率不足1/3。總體來看，我國的農產品供求已越來越融入市場，國內價格與價格的聯動性也日益增強。從動態來看，其他國家（尤其是一些農業大國）并沒有停止發展生物能源的跡象。在這種情況下，制國內生物能源產業的發展，效果可能并不明顯。

第三，限制生物能源的發展，不利于保護農民利益，并且實施管制的成本很高、難度很大。如前所述，生物能源產業的發展，將有利于提高農民收入，從而成為解決“三農”問題的一個契機。如果對生物能源產業進行限制，自然就減少了農民從中受益的機會。更重要的是，簡單地要求生物能源“不與糧爭地”，可能會侵害農民的種植選擇權。目前理論界倡導利用原先沒有耕種價值的邊際土地來生產非糧能源作物，但由于市場是統一的，如果在邊際土地上生產非糧能源作物具有較高的效益，那么農戶很可能會將耕地也用來種植這些作物。如果為了實現“不與糧爭地”，而對農戶的種植行為進行管制，不僅成本很高，也不利于保護法律賦予農戶的種植選擇權（如《農村土地承包法》第十六條規定，對一般耕地而言，農戶有權自主組織生產經營）。而且，由于玉米、大豆等作物既是糧食又可作為生物能源的原料，在種植環節無法區分其用途去向，這同樣給落實“不與人爭糧、不與糧爭地”的政策帶來了困難。

zui后，從企業行為來看，企業以利潤zui大化為目標，使得管制的難度大大增加。目前不少國內能源或糧食企業，以及外資企業都有計劃向我國的生物能源行業進軍，這將給行業管理帶來較大的難度。隨著將來生產主體和產能的增加，企業在逐利熱情的支配下，尤其當油價處于高位時，很可能有部分企業會突破主管部門制定的規劃。

以市場手段協調糧食安全與生物能源發展

如前所述，生物能源產業有可能對我國的糧食安全構成威脅，但從長期看發展生物能源又是大勢所趨。總體而言，糧食安全的優先序高于能源安全，我們必須在確保糧食安全的前提下關注能源安全。在協調糧食安全和生物能源發展間關系的問題上，本文提出如下對策：

*，結合原油價格的變動，對生物能源產業征收彈性稅。在2006年財政部等多部委聯合發布的《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》中，提出了實施彈性虧損補貼的政策，即當石油價格高于企業正常生產經營保*時，國家對市場主體不予補貼，而當油價長期低位運行時，將啟動彈性虧損補貼機制。從前瞻的角度看，若擔心生物能源發展過快而影響糧食安全，則可反其道而行之，在石油價格長期高于企業生產經營保*時，開征專門針對生物能源行業的彈性稅。

彈性稅的具體構想為：該稅種的稅率與石油價格相掛鉤，稅率隨油價的上升而提高，當油價低至一定程度時，則稅率降為0。當稅率提高時，由于削減了企業的稅后利潤，間接控制其對原料的需求，能防止生物能源“與人爭糧”。與控制農戶的種植選擇相比，這一政策的好處在于，將措施轉至企業環節，充分借助了市場的力量，大大降低政策的執行成本。

第二，適當提高農產品價格，以調控生物能源產業的擴張動力，并調動農業生產潛力。隨著生物能源產業的發展，農產品供求格局發生了巨大的變化，成為導致2007—2008年糧價上漲的一個因素。在這一形勢下，本文認為我國應順勢適當提高農產品價格，這具有以下幾方面的意義。

首先，提高農產品價格能實現對生物能源產業的市場化調控。由于生物能源產業的運營與農產品價格密切相關，當農產品價格提高后，其利潤空間被壓縮，有利于防止產業過快擴張，從而維護糧食安全。其次，提高農產品價格有利于提高農民收入，使農民能切實從生物能源這一新興行業中分享到收益。zui后，提高農產品價格還有利于調動農業生產潛力，提高農產品產量，促進邊際土地的開發利用。

第三，對種植非糧能源作物的邊際土地提供專項補貼，使“不與糧爭地”具備可操作性。如前所述，在農戶擁有種植選擇權的情況下，即使大力號召種植非糧原料作物，生物能源產業依然有潛在的“與糧爭地”的可能。對種植非糧能源作物的邊際土地提供專項補貼，是解決此問題的一個辦法。在操作上，這一補貼應僅對原先未種植糧食的邊際土地提供，以使其在受補貼后具備經濟上的開發價值。由于耕地既能種糧食又能種能源作物，而邊際土地只能種能源作物，提供專項補貼就能有效地區分糧食作物和非糧能源作物的生產，防止生物能源產業“與糧爭地”